张作霖在任安国军总司令5天后，发表反共宣言，目的是想取得帝国主义的支持，以便到北京组织“安国军政府”，改称“大元帅”尝试变相总统的滋味。但是杨宇霆始终认为在军事上没有切实把握以前，不宜有此一举，而张作霖也就踌躇不前起来。
此时北京的顾维钧内阁已经两度表示辞职，帝国主义又有承认广州国民政府的倾向，张作霖感觉到如果北京没有一个强有力的政府，北政权就将解体，因此电召杨宇霆再到天津来讨论中央政权的问题。
杨宇霆因事不能抽身，在回电中仍然反对直接出面组织政府，却赞成张作霖到北京从事外交上的活动。
12月22日，张作霖召集吴俊升、张作相等在蔡园举行会议，决定以安国军总司令名义任命靳云鹏为内阁总理，并排定阁员名单。
这是一个以奉鲁系为核心的内阁，其中内、陆、交三席属于奉系，海、财、教三席则为张宗昌所推荐。这个内阁又是以东西方帝国主义为背景的混合体，其中靳云鹏代表亲日势力，顾维钧、王宠惠代表英美势力。
名单商妥后，靳云鹏主张内阁用北方各将领公推的形势产生，不由这安国军总司令直接任命，张作霖对此也不坚持。